知风云：国企改革三年行动收官攻坚战正处于全面梳理评估并查缺补漏的最后时期，整体改革取得了显著的成效，再次印证了持续深化改革对于国有企业健康发展的重要性和必要性。

作者|知本咨询国企激励研究院院长 张利国

编辑|亿亿 校对|阿苓

改革只有进行时，没有完成时。站在新的深化改革阶段，我们需要展望和规划未来国企深化改革的重点方向。国企改革的空间和红利仍存在巨大的潜力。

今天，我们将主要围绕国企混合所有制深化改革的方向进行探讨。

由此，我们需要回顾国企混合所有制改革的历程及所取得的经验，在此基础上我们才能够看到为有效推进混合所有制改革的方向和策略。

一、国企混合所有制改革的历程

回顾本轮国企混合所有制改革的历程，我们认为可区分为四个阶段：

第一阶段：探索期（2015-2017年）

该阶段的特点是政策破冰、尝试改革。

2015年54号文件明确提出分类分层推进国企混合所有制改革，为全面推进混合所有制改革奠定了关键的政策依据。混改风云公众号 出品

在这个阶段，国有企业更多在逐步理解政策的整体要求，并选择部分优质企业探索尝试混合所制改革；期间，国家发改委也推进了两批（第一批9家，第二批10家）混合所有制改革试点，为进一步扩大并规范混合所有制改革工作积累了丰富的经验。

该阶段国企推行混合所有制改革更多的关注点在股权混合操作的规范性方面，并配套探索混合所有制企业的员工持股激励机制。

第二阶段：扩张期（2018-2019年）

该阶段的特点是数量激增、成效明显。

从2018年开始，国企改革整体进入全面综合改革的试点阶段。

伴随着国资委“双百行动”综合专项改革工程的推动和开展，国有企业持续大面积选择并推动混合所有制改革项目。

中央企业和各地方国资监管机构以几十或上百的数量级集中推出混合所有制改革项目，并积极推进混改企业配套体制机制创新，国有资本布局调整战略和国企活力效率取得了明显成效。

该阶段国企推行混合所有制改革项目数量激增，机制改革面临的挑战同步放大。混改企业普遍抓住改革机遇，勇于担当、敢于创新，短期经济效益和长期经营活力都得到了明显改善。

在整体向好的同时，鉴于部分企业对混改工作理解不足，局部出现只“混”不“改”的问题，偏离了混合所有制改革“混”“改”互动，优势互补，激发国企活力和效率的初衷。

2019年，国资委出台《中央企业混合所有制改革操作指引》，旨在进一步规范管理国企的混合所有制改革工作，为重新审视并高质量推行混合所有制改革提供了依据。

第三阶段：审视期（2020-2022年）

该阶段的特点是规范管理，实事求是。

为全面深化推进国企综合改革工作，2020年，国有企业全面进入改革三年行动阶段。

结合扩张期国企重“混”轻“改”的问题，国企改革三年行动明确提出了“积极稳妥深化混合所有制改革”的要求，并再次强调了分层分类混合所有制改革的要求，以及引入“三高”战略投资者来促进企业机制创新和产业发展。

知本咨询理解：“积极”旨在明确混改还要持续推进；“稳妥”旨在明确做好筹划，务求实效，综合考虑配套机制改革来推进混改；“深化”旨在明确已经完成股权层面混改的企业，更多要关注机制方面的改革创新，以期达到混改的初衷目标。

该阶段提出的“积极稳妥深化”的混改要求，更多是解决部分企业盲目混改、一混了之的问题，使国企混改重新回归理性要求，为持续规范、高效推进混合所有制改革明确了基调。

第四阶段：深化期（2022年以后）

该阶段的特点应该是匹配战略、目标导向。

深化期，国企混合所有制改革当然需要回归到混改的“十六字”总体要求，即“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求”。

国企混合所有制改革过程中，股权的“混”仅仅是手段和起点，而“完善治理”是机制创新突破的基础，“强化激励”是促进国企活力提升的关键机制，“突出主业”是资源配置的基本要求，“提高效率”才是混改的关键目标之一。

该阶段国企需要紧密围绕混改的“十六字”总体要求，选择推进混改项目、深化健全已混改企业机制，最终落实国企活力和效率提升的改革目标。

二、国企混合所有制改革的方向和策略

结合不同阶段国企混改的政策要求及实践，对于未来国企混合所制改革的方向，当然不是回答能不能混改或需不需要混改的问题，更多应该关注如何混改的问题？大家需要找准重点方向，灵活采取差异化策略。

1、重点方向在哪里呢？

一句话：战略导向，务求实效选择推进混合所有制改革。

方向1：对于非上市公司而言，按照“三因三宜三不”的原则，重点在具有外向型发展特点、行业前景好但效率不高的商业一类企业选择推进混合所有制改革。

“外向型”要求有相对独立发展的市场空间；“前景好”要求企业涉及的产业空间具有可期的上升空间或行业空间足够大，或者基于发展前景考虑退出控股地位或退出业务；“效率不高”要求所选择拟混改企业面临经营不理想问题，更多是因为机制不灵活造成的，可期通过混改创新机制解决问题。混改风云公众号 出品

方向2：对于上市公司而言，匹配完善中国特色现代企业制度建设，重点在于引入积极股东参与治理，完善治理机制的同时，有效解决可能的资产负责率水平高的问题。通过混改可以优化资源配置效率、增强抗风险能力，促进治理机制完善基础上，提升经营效率。

方向3：对于引入“三高”战略投资者对象选择方面，还是要以广义的混合所有制改革概念来理解选择适合的投资者。即不仅要关注非公资本的引入，更需要关注其他国有资本的引入，实现股权的多元化改革，为完善治理、机制改革奠定良好基础。

2、实施策略关注什么呢？

一句话：目标导向，用对正向混改、用好逆向混改、谨慎参股混改。

我们知道，国企实施混合所有制改革直接目标是提升国企活力和效率，而长期目标是促进国有资本布局调整及结构优化。

根据54号政策文件相关要求，国企混改可以选择不同的方法或路径：一方面国企可以通过引入外部非国有投资者实现混改，即正向混改；另一方面，也可以入股非国有企业实现混改，即逆向混改。

正向混改，主要是通过引入外部投资者，尤其是非国有资本，实现国有资本资源优势和非国有资本机制优势的互补，从而提升国企活力和效率；逆向混改，主要是通过入股非国有企业，实现国有资本产业扩张或产业延伸，尤其是产业链布局需要，从而提高国有资本布局调整和结构优化。

实践中，部分国企可能对不同混改路径及对应的效果理解有所偏差，希望通过正向混改来解决市场、技术、资源等非机制方面问题，或希望通过逆向参股混改来解决产业布局或延伸等方面的问题。混改风云公众号 出品

由于错位搭配，实施混改的结果可想而知，肯定不及预期，从而对混改工作产生怀疑。

鉴于以上混改政策及实践的理解，进一步深化混合所有制改革采取的策略也就比较明确了：

用对正向混改：以解决国企的机制问题来选择使用正向混改的路径，引入外部投资者过程中，关键要筹划好股权混合后机制改革的内容和方式，从而达到释放活力效率的目标；

用好逆向混改：以解决企业产业布局或产业链延伸需要来选择使用逆向混改，而且是以控股或控制为主，关键是把握好入股对象选择，更多以考虑具有技术硬实力的对象为主，从而达到产业布局优化和结构调整需要。

谨慎参股混改：以提高国有资本投资回报水平为主要目的选择使用参股方式混改。

大量的实践结果说明，国有资本以参股方式入股非国有企业，实现产业布局管理的目的收效有限，能够实现良好的投资回报已然是很好的效果。

而造成的更多问题是企业无法控制管理、投资回报难以保障，形成了很多低效资产或股权退出困境等。

由此，国有企业需要谨慎以参股方式实施混改。即使追求投资回报也建议以参股上市公司为主；若出于产业布局需要，建议选择对象为其他国有企业为主，效果更好。

国企混合所有制改革本身只是手段，并不能简单、宽泛界定其好还是不好，对还是不对。

鉴于企业股权层面改革可为机制改革奠定良好的股权结构基础，用好用对了当然是可以达到预期效果的。因此，国企深化实施混合所有制改革需要：

战略导向，务求实效选择推进混合所有制改革。目标导向，用对正向混改、用好逆向混改、谨慎参股混改。

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