5月初，公安部发布A级通缉令，公开通缉6名重大拐卖妇女儿童犯罪在逃人员；6月，再发A级通缉令，月初通缉12名电信网络诈骗集团重大头目和骨干人员，月底公开通缉拐卖儿童犯罪嫌疑人陈艳。

有A级通缉令，那有B、C、D级吗？

我国的通缉令分级始于2000年，悬赏通缉始于上世纪80年代东北的一起重大持枪杀人案，热播电视剧《人民的名义》则让“红色通缉令”广为人知。

那么，我国的通缉制度，到底有着怎样的发展历程？为我国的长治久安做出了哪些贡献？

文 | 谢芳 瞭望智库观察员 王雨帆（实习生）

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1 通缉，古已有之

纵观我国历史上各个时期的刑事律例，大都有“捕亡”篇章。其中，“亡”指逃亡，“捕亡”即关于追捕罪犯及逃亡兵、丁、役等的规定。

在奴隶社会后期，就已经出现追捕逃亡奴隶的记录。《左传·昭公七年》记载：“周文王之法曰，‘有亡，荒阅’，所以得天下也。”其中，“荒”意为“大”，“阅”意为“搜捕”。有奴隶逃亡就大搜捕，并归还原主，这项措施得到了奴隶主贵族的拥护，进而巩固了周朝的统治。

此后，“捕亡”制度逐渐完善，出现了通缉、悬赏、协作、画像、通报和海捕等形式。

《史记·伍子胥列传》中记载，楚国楚平王年间，楚平王怀疑太子“外交诸侯，将入为乱”，迁怒并杀害伍子胥的父亲和兄长，伍子胥只身逃往吴国。楚平王为了追杀他，命人制作了他的画像，张贴到全国各地，并悬赏捉拿。

北京大学法学院教授蒲坚认为:“这张伍子胥的画像，可以说是中国历史上最早的一次通缉。”

到了战国时期，我国出现了第一部比较系统的成文法典《法经》，不过内容已经失传。我国现存最古老、最完整的封建刑事法典《唐律疏议》记载了其相关内容：“周衰刑重，战国异制，魏文侯师于李悝，集诸国刑典，造《法经》六篇，一盗法、二贼法、三囚法、四捕法、五杂法、六具法。商鞅传授，改法为律。”其中的“捕法”就是专门规定对盗贼进行追捕、通缉的篇章。

秦汉时期，悬赏缉捕盗贼或敌方将士的通缉令的使用较为广泛，且赏罚分明。《汉书·季布传》记载：“项籍灭，高祖购求布千金，敢有舍匿，罪三族。”这其中就包含了1000两银子的悬赏和殃及三族的惩罚。

我国现存最早的通缉令原件，就来自汉朝。

1973年10月，位于甘肃省金塔县城北的肩水金关遗址出土了一组竹简——《甘露二年丞相御史书》，共有简牍三枚，牍文十二行，内容连贯，全篇约五百余字。竹简记录了汉宣帝甘露二年（公元前52年），张掖郡执行朝廷通告，通缉在逃要犯命令的情况，现藏于甘肃省博物馆。

这份通告，前半部分介绍了通缉对象的基本面貌和特征，并责令郡守“严教属县官令以下啬夫、吏正、父老”，详加侦查询问。后半部分则记载了通缉令的传递方式：由丞相少史、御史守少史移送张掖郡太守后，张掖太守将文件转给各都尉，都尉又转给各鄣塞侯官，鄣塞侯官又转给各侯长。这种自上而下、层层流转的执行方式，与现今通缉令类似。

【注：“啬夫”（音同瑟夫），是乡官，职掌听讼，收取赋税。“鄣塞”为古代防守国境的城堡关塞。】

此后，各朝代的通缉方式有所精进。

唐朝时期，针对逃犯，官府会开具“海捕文书”，四处“张挂榜文”，上面除了写有逃犯的姓名、年龄、籍贯和体貌特征外，往往还配有逃犯画像，即“画影图形”，以便官民辨识和缉捕。《唐律疏议·捕亡律》更是集战国以来封建统治者捕亡经验之大成，内容包括追捕者的法律责任和对各类逃亡者的刑罚处罚。

宋朝时期，通缉令的一大特点是悬赏较高。此外，《宋刑统·捕亡律》规定，“若追捕经三年不获者，停”，即：通缉了三年还没有抓到，就停止追捕。

元明清时期，通缉令的使用更加广泛，制作主体扩大，由最初的中央司法机关逐步放大到地方政府，方式也多是“画影图形”和“海捕文书”。

在古代，通缉的名称有所变化，对象也比较宽泛——可以是逃亡的奴隶、贼寇，也可以是劳苦丁役，一直被作为刑事侦查的重要手段。到了近代，由于政局动荡等原因，通缉令往往带有较强的政治色彩，通缉对象也超出了刑事侦查的范畴。

2 谁来通缉？

随着我国刑事诉讼法律制度不断完善，通缉被纳入法律框架内，在及时抓捕涉案在逃人员、切实保障刑事诉讼活动顺利进行方面，发挥重要作用。

1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》，在侦查编中规定了通缉等侦查措施的程序和规范。此后，刑事诉讼法分别在1996年、2012年和2018年进行了修改，不过针对通缉制度的修订与调整较少。

目前的刑事诉讼法中有关通缉的基本内容，依旧沿用1996年版的规定：应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令，采取有效措施，追捕归案。各级公安机关在自己管辖的地区以内，可以直接发布通缉令；超出自己管辖的地区，应当报请有权决定的上级机关发布。

1998年，公安部颁布了《公安机关办理刑事案件程序规定》。随后，最高人民检察院结合检察工作实际，颁布了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，对通缉制度进行了补充解释和规定。

前者规范了通缉制度所包括的具体措施。后者规定，检察机关作为国家法律监督机关，对自侦案件有权决定采取通缉措施，但无发布权，应当将通缉通知书和通缉对象的照片、身份、特征、案情简况送达公安机关，由公安机关发布通缉令，追捕归案。

【注：以上两部规章条文都几经修订，目前《公安机关办理刑事案件程序规定》施行的是2020年修订版本，《人民检察院刑事诉讼规则》则是2019年的修订版本。】

2019年11月5日晚，A级通缉犯张立创到广东清远市公安局投案自首。图｜新华社发（广东省公安厅提供）

除了检察机关和公安机关，监察机关也有权决定采取通缉措施。

2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》规定：依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。

2018年5月11日，根据云南省监察委员会决定，云南省公安厅发布A级通缉令，对西南林业大学原党委副书记、校长蒋兆岗进行通缉。这是省级监察委员会成立以来全国首例应监委要求发出的通缉令。

在通缉令发出后第20天，蒋兆岗在昆明市的藏匿点被公安机关抓获归案，云南省监委对其采取留置措施。此后，这位“落跑校长”被判处有期徒刑十五年，并处罚金人民币三百万元。

这样看来，检察机关、监察机关和公安机关都有权采取通缉措施，但发布和执行通缉是公安机关的职责。

不过，我国还有一个机关部门，也具有跟公安机关一样的通缉逮捕权限，那就是国家安全机关。根据1994年颁布的《国家安全法实施细则》规定，对背叛、危害国家安全的犯罪分子，国家安全机关可以进行通缉和追捕。

3 三大利器

那么，通缉制度是如何在公安机关的工作中发挥作用的？

《公安机关办理刑事案件程序规定》中规定了几种通缉措施：

一是通缉令。

公安机关发出的通缉令中，应当尽可能写明被通缉人的个人详细信息，并附近期照片等。除了必须保密的事项以外，应当写明发案的时间、地点和简要案情。通缉令的发送范围，由签发通缉令的公安机关负责人决定。通缉令发出后，如果发现新的重要情况可以补发通报。

2022年5月6日，公安部公开的通缉令中，在逃人员的姓名、性别、籍贯、身份证号码等信息均被列出。图源：@公安部刑侦局

不过，在很长时间里，通缉令只在公安、保卫系统内部传达，传播效果有限。

直到1992年1月，公安部在《关于改进通缉办法的批复》中，同意北京市公安局试行“有选择地、适时地在地方报纸、电台、电视台公开通缉在逃的刑事犯罪分子，并在适当范围张贴、散发通缉令。请报纸、电台、电视台给予支持，作为新闻无偿报道”。此后，公开通缉逐步成熟，并推广到全国。

而自2000年2月开始，公安部通缉令首次分为“A”“B”两个等级。“A级”是为了缉捕公安部认为应该重点通缉的在逃人员而发布的命令，主要适用于情况紧急、案情重大或突发恶性案件。“B级”是公安部应各省级公安机关的请求而发布的缉捕在逃人员的命令。这个分级沿用至今。

随着互联网时代的到来，公安机关在网上发布网络通缉令，既能提醒广大市民提高警惕，更好地维护社会稳定，也能更广泛地发动市民积极提供线索，加快侦查进程，还可以威慑犯罪分子，督促他们早日投案。

需要注意的是，在现实的刑侦实践中，通缉令往往与悬赏并行，这就离不开第二种通缉措施——悬赏通告。

《公安机关办理刑事案件程序规定》规定，为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县级以上公安机关负责人批准，可以发布悬赏通告。悬赏通告应当写明悬赏对象基本情况和赏金具体数额。

其实，新中国成立后，为避免“金钱挂帅”等的问题，并没有使用过悬赏通缉。改革开放后，我国进入经济和社会的转型期，收入差距开始拉大，人口流动加快，流窜作案增多，犯罪形式和手段也开始复杂多变，公安机关追缉犯罪嫌疑人的难度骤增。

中国人民公安大学教授王大伟曾表示，实践中，80%的案件在发案时没有警察在场，而犯罪嫌疑人逃亡时又都隐藏在老百姓当中，所以必须增强公民的自救意识，发动群众进行举报。

此时，相信群众、依靠群众的悬赏通缉，可以发挥重要作用。

我国的首次悬赏通缉，可以追溯到20世纪80年代震惊全国的“东北二王特大杀人案”。

1983年大年三十，王宗坊和王宗玮两兄弟在沈阳枪杀4人，随后全国流窜，在7个月内残害干警群众20余人。期间，在湖南西里坪、衡阳和湖北武汉等地，“二王”都因行踪暴露被警方追捕过，但最终都成功脱逃。几经研判和汇报，1983年5月，公安部决定发布追捕通告，悬赏2000元。

作为新中国成立后的第一张悬赏通告，《关于追捕持枪杀人犯王宗坊王宗玮的通告》正面印有“二王”的相貌特征和犯罪事实，背面则印着“只许张贴，不准广播登报”。

《关于追捕持枪杀人犯王宗坊王宗玮的通告》中，“二王”的照片。图源：CCTV12《天网·公安传奇·永远的刑警》

此后，有关“二王”的线索纷至沓来。9月13日，“二王”行踪在江西广昌暴露。公安部刑侦局原副巡视员王军回忆，江西广昌县民政局的一个小伙子“看到有一个人戴着草帽，压得很低，骑着自行车要走”，模样很像悬赏上面的人，于是迅速报告公安机关。

广昌县临时组织起约2万多民兵，外加700多名公安，展开全境大搜捕，最终击毙了“二王”。

图源：CCTV12《天网·公安传奇·永远的刑警》

自“东北二王特大杀人案”后，悬赏通缉、特警、巡警、道路检查点和110报警电话等刑侦体系慢慢建立起来。

90年代末，在全国开展的“追逃专项斗争”中，悬赏通缉措施被大量使用，取得了较为明显的效果。

2004年，悬赏通缉因“马加爵案”再次成为焦点。2月23日，云南大学学生马加爵在宿舍杀害4名同学后潜逃，社会影响巨大。随后，云南省公安厅、广西壮族自治区公安厅先后发布悬赏通缉令，3月1日公安部发布A级通缉令，悬赏20万元全国通缉马加爵。3月15日，马加爵在海南省三亚市落网，新中国成立后最大的一笔悬赏金则被一位提供线索的司机获得。

据2005年数据，公安部自实施“A级通缉令”制度以来，抓获率为71%，比往常的抓捕率高了10到20个百分点。

第三种通缉措施，是边控措施。

边控措施主要是为了防止犯罪嫌疑人逃往境外，其审核和批准权限同样有明确限制：需要对犯罪嫌疑人在口岸采取边控措施的，应当按照有关规定制作边控对象通知书，并附有关法律文书，经县级以上公安机关负责人审核后，层报省级公安机关批准，办理全国范围内的边控措施。需要限制犯罪嫌疑人人身自由的，应当附有关限制人身自由的法律文书。

紧急情况下，需要采取边控措施的，县级以上公安机关可以出具公函，先向有关口岸所在地出入境边防检查机关交控，但应当在七日以内按照规定程序办理全国范围内的边控措施。

边控措施的及时实施，对于抓捕准备外逃的犯罪分子十分重要。

要是犯罪分子已经逃到国外，怎么办？

4 红色通缉令

目前，红色通缉令是我国最常用的国际通缉手段之一。

需要指出的是，红色通缉令的签发主体是国际刑警组织（ICPO）。

国际刑警组织成立于1923年，拥有194个成员（截至2019年6月），是仅次于联合国的第二大国际组织，总部位于法国里昂。我国于1984年加入，同年11月在北京组建国际刑警组织中国国家中心局，自此开启了与其在情报信息互通、协调办理涉外案件以及跨国追逃方面的合作。

2016年11月12日，北京首都国际机场，嫌犯闫永明从新西兰回国投案自首。图｜新华社

我国通用的红色通缉令（也被简称为“红通”)，其本质含义为“红色通报”（Red Notice），是针对需要逮捕并引渡的在逃犯作出的一种通报，因通报左上角的国际刑警警徽为红色而得名。

红色通缉令的效力范围面向全体成员，始于送达，终于被通缉人被逮捕或引渡终结，有效期为五年；期满后没有抓到犯罪嫌疑人，可再续5年，直到归案为止。

国际刑警组织共有七种颜色的国际通报，包括两大类。《检察日报》曾刊文介绍，一类是应特定国家中心局的要求就特定人发布的通报，除了红色通报，还有以下几种：

蓝色，协查犯罪嫌疑人通报；

绿色，防范职业性犯罪分子的通报；

黄色，失踪人口通报，目前多用于未成年人失踪案件；

黑色，发现无名尸体请求确认身份通报。

一类是对物品或其他情况发布的通报，如：

紫色，重大犯罪案件或特殊犯罪手段的案情通报；

白色，艺术品和收藏品盗窃通报。

据国际刑警组织统计，2003年时全球发放了2122份通告，其中红色通缉令1207份，共有1960名案犯被抓获。2004年，仅中国国家中心局收到的红色通缉令就有1620份。目前，全球有效的各种通告大约有1.4万份，一半以上是红色通缉令。

中国发出的红色通缉令，绝大多数通缉对象都是经济犯罪与职务犯罪，暴力、毒品等犯罪只占极小一部分。

2015年4月，中央反腐败协调小组部署开展针对外逃腐败分子的“天网行动”，通过综合运用警务、检务、外交、金融等手段，集中时间、集中力量抓捕一批腐败分子，清理一批违规证照，打击一批地下钱庄，追缴一批涉案资产，劝返一批外逃人员。

随后，中央纪委监察部网站公布了100名外逃国家工作人员和重要腐败案件涉案人，即“百名红通人员”名单，并由国际刑警组织中国国家中心局发布红色通缉令。

截至2022年5月，百名红通人员已有61人归案。其中包括，涉嫌贪污超2.5亿元、声称“死也要死在美国”的头号通缉对象杨秀珠，外逃13年7个月后，于2016年11月回国自首；侵吞公款9800万元的2号通缉对象李华波，于2015年5月被遣返回国；涉嫌利用职务便利骗取他人巨额资金的孙锋，潜逃10年，于2022年5月在境外落网并被遣返回国，他也是第61名归案的“百名红通人员”。

公安部牵头开展的“猎狐行动”，也是“天网行动”的重要组成部分。在国际刑警组织的帮助下，仅2016年5月到10月，就有634名在外潜逃的罪犯被从67个国家和地区抓获归案，其中，涉案金额超1亿元的有59名，潜逃10年以上的有17名。

2021年6月，中央纪委副书记、国家监委副主任肖培表示，自开展“天网行动”以来，从120个国家和地区追回外逃人员9165人，其中党员和国家工作人员2408人，追回的赃款217.39亿元。

同时，我国在面对他国红色通缉令时，也在积极贡献自己的力量。如2018年，一印度籍涉恐分子藏匿香港，印度警方以发布红色通缉令的形式向我国寻求协助，该男子于2月28日被捕，随后印度警方启动引渡程序。

总体来看，红色通缉令正在发挥着越来越大的作用。现在，许多国家中心局已经把红色通缉令延伸到了边防出入境口岸，执法人员在边境口岸即可查询通报情况，提高了发现在逃人员的效率。

参考文献：

1.中国历史上的“通缉令”|政府法制.2009,(02)

2.通缉制度史略考|李绘.犯罪研究.2011,(03)

3.建立我国悬赏通缉制度之探讨|刘席.四川大学.2007年4月

4.汉代拘捕制度考|程政举.河南省政法管理干部学院学报.2007,(01)

5.通缉制度研究|尚辰艳.山东大学.2013年3月

6.改革开放40年我国刑事诉讼法的发展|中国人大网.2021年8月24日

7.西南林大原校长蒋兆岗：全国首例被监察委通缉|环球网.2018年11月7日

8.通缉概念的辨析与界定|李绘.江西警察学院学报.2011,(3)

9.东北“二王”：建国后最早被悬赏通缉的悍匪|姑苏晚报

10.《天网·公安传奇·永远的刑警》|CCTV12.2016年10月6日

11.揭秘“红色通缉令”|沈寅飞.方圆.2019,(03)

12.2016年“猎狐行动”已有634名逃犯落网|邹伟，朱国亮.新华社.2016年10月24日

13.中央纪委国家监委：“天网行动”追回外逃人员9165人，100名“红通人员”有60名被追回|于丽爽，朱松梅，李瑶，潘之望.北京日报客户端.2021年6月28日

14.我国通缉令悬赏破案机制已经日臻完善|宋伟.民主与法制时报.2007年4月22日

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